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Un article de l’IREF
Parmi les pays européens, la France est considérée comme un État unitaire possédant trois niveaux de collectivités territoriales, voire quatre si l’on y inclut l’échelon des EPCI (établissements publics de coopération intercommunaux).
Sans remettre en cause ce principe, une série de grandes lois était censée augmenter le degré de décentralisation hexagonal et rationaliser ce que journalistes et politiques ont coutume d’appeler le « millefeuille territorial » : l’acte II de la décentralisation, porté par le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin en 2003 et 2004, deux textes adoptés sous le mandat de François Hollande , les lois NOTRE (nouvelle organisation territoriale de la République) et MAPTAM, ainsi que la fusion des régions métropolitaines , passant de 22 à 13.
L’échelon régional s’est vu accorder de nouvelles compétences et a été désigné comme chef de file sur un ensemble de domaines, comme l’économie. En parallèle, au vu des progrès de l’inter-communalisation – la métropole Aix-Marseille Provence couvre la quasi-totalité du département des Bouches-du-Rhône – la suppression des départements avait été envisagée mais finalement rejetée.
Les départements sont donc devenus les chefs de file des politiques publiques sociales, mais avec un pouvoir décisionnel extrêmement réduit du fait de leur imbrication dans des compétences que l’État avait choisi de conserver en propre.
Les grandes lois de décentralisation n’ont pas éliminé l’enchevêtrement des compétences des collectivités et de l’État
Dans leur immense majorité, les dépenses sociales françaises sont assumées par la Sécurité sociale et les administrations de sécurité sociale. Aussi, les politiques sociales départementalisées ne recouvrent-elle que des domaines spécifiques comme la protection de l’enfance, la lutte contre la pauvreté, l’aide aux seniors ou aux handicapés.
Le RSA (revenu de solidarité active), l’AAH (allocation aux adultes handicapés) ou encore l’APA (allocation personnalisée d’autonomie) sont les principales prestations gérées par les départements.
Cependant, le processus de financement et d’attribution est fractionné entre différents acteurs. Dans le cas du RSA, le département accompagne les allocataires (du moins en théorie) et s’occupe du contentieux, mais le versement est effectué par la CAF (caisse d’allocations familiales). Le rôle d’accompagnement et de contrôle peut lui-même être partagé entre Pôle emploi (41 % des bénéficiaires) et le centre communal d’action sociale (CCAS).
Naturellement, l’État reste maître de fixer le montant des allocations et des publics à qui il les accorde.
Le principe de subsidiarité a donc été mal appliqué et a entraîné une dilution des responsabilités de chacun : personne ne maîtrise l’ensemble de la chaîne de décision, ni n’en possède de vision globale, ce qui rend difficile d’évaluer l’action des services au quotidien. Dans le domaine de la protection de l’enfance par exemple, la Cour des comptes note que le projet OLINPE (observation longitudinale individuelle et nationale en protection de l’enfance), destiné à étudier le parcours des parents d’enfants protégés, est un échec patent. Seuls 46 départements sont entrés dans le dispositif, et 15 envoient des données correctes.
Des dispositifs coûteux et peu performants
Les départements assurent 10 % des dépenses publiques de protection sociale (78 milliards d’euros, soit 3,4 % du PIB) dont 41,7 milliards d’aides sociales.
Depuis 20 ans, le poids de celles-ci a triplé, notamment à cause des coûts du RSA (+ 105 %), dont l’État s’est déchargé en 2004, et de la prestation compensatoire du handicap (+ 242 %). Au total, les dépenses sociales et celles qui sont liées à la santé ont complètement vampirisé les potentialités d’action des départements et absorbent plus de 70 % de leurs dépenses de fonctionnement .
En outre, les rares indicateurs d’évaluation dépeignent un système globalement peu performant. Alors que le délai légal est de deux mois, il faut en moyenne plus de trois mois pour traiter une demande de RSA, par exemple, et cela peut aller jusqu’à cinq mois ; pour l’AAH, on a même atteint 11,6 mois !
Constatant cet ensemble de dysfonctionnements, le gouvernement a décidé d’entamer une expérience de recentralisation du RSA et, dans le projet de Loi travail présenté en conseil des ministres en juin, d’augmenter le contrôle exercé sur ses allocataires en leur prescrivant notamment des heures de formation obligatoires.
La faible efficacité des politiques sociales départementalisées n’est que l’un des problèmes d’un vaste ensemble : maquis de 47 aides sociales en France, désincitation au travail, absence de contrôle de la performance de l’administration, non application du principe de subsidiarité.
Pour réformer, il faut commencer par simplifier et créer une allocation sociale unique pour le traitement de la pauvreté, avec des satellites pour les publics spécifiques comme les handicapés. Enfin, il serait nécessaire de transférer les compétences sociales vers l’échelon le plus local : la commune ou l’intercommunalité. Devenu obsolète, le département disparaîtrait alors au bénéfice de celles-ci et des régions, permettant ainsi de réaliser de véritables économies d’échelle.
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