La Réserve Fédérale n’est pas née indépendante

La Fed , créée en 1913 pour mettre fin à l’instabilité bancaire – après la panique de 1907 – n’est pas née indépendante du Trésor bien au contraire. D’ailleurs, pendant la Seconde Guerre mondiale, elle a maintenu artificiellement des taux bas pour financer l’effort de guerre. Ce n’est qu’en 1951, avec le Treasury-Federal Reserve Accord, qu’elle s’est libérée de la tutelle directe du Trésor. En réalité, historiquement, l’assujettissement de la banque centrale au Trésor n’était qu’une banalité en période de guerre. La plupart des banques centrales en Europe sont nées plus ou moins explicitement pour aider au financement de la guerre, à commencer par une des plus anciennes – la Banque d’Angleterre – née en échange d’un prêt au Roi d’Angleterre à court d’argent en pleine guerre contre la France. La banque de France créée par Napoléon l’a été pour des motifs assez similaires sous couvert de vouloir unifier le système de paiement en France. Un Etat conquérant a des exigences financières qui ne sont pas compatibles avec le calendrier de recouvrement des impôts et taxes en tout genre. Le besoin d’avance doit être satisfait rapidement. Devoir aller convaincre les différentes banques qu’il fallait absolument lui prêter était un frein. Dans ces conditions, il était plus simple de s’assurer du financement par une seule banque à qui on donnait en échange le monopole d’émission.

L’indépendance du Trésor n’est pas une condition suffisante

Si la Réserve Fédérale a obtenu son indépendance du Trésor en 1951 – indépendance de jure, en réalité dans les faits elle a continué à répondre favorablement aux pressions politiques. Les années 1950 et 1960 sont ainsi celles des fameuses politiques de stop and go. Sous Eisenhower, l’économie connaît une succession de récessions courtes : la Fed resserre sa politique monétaire pour freiner l’inflation (stop), puis la relâche aussitôt quand le chômage augmente (go). Même scénario sous Kennedy et surtout Johnson, dont les grandes dépenses publiques – la Great Society – et le financement de la guerre du Vietnam alimentent les tensions inflationnistes. La Fed, malgré son indépendance juridique, accompagne ces choix en alternant resserrements et assouplissements. Résultat : l’indépendance acquise en 1951 reste largement théorique. La Fed ne s’affirme vraiment comme une institution capable de résister aux pressions politiques qu’à la fin des années 1970, avec Paul Volcker, qui n’hésite pas à casser l’inflation par une politique monétaire extrêmement restrictive. Cette rupture a forgé sa réputation d’indépendance réelle. Mais comment sanctuariser cette indépendance ? Certains académiques comme Cukierman mette en avant l’importance de l’indépendance d’objectif et d’instruments. Pour ce qui est de l’indépendance d’objectifs, la Fed ne choisit pas ses objectifs mais ils sont fixés par le Congrès depuis 1977 : c’est le fameux dual mandate : stabilité des prix et plein emploi. Sur ce point, la BCE paraît plus indépendante : elle n’a qu’un seul objectif, la stabilité des prix, ce qui la met en théorie à l’abri des pressions politiques liées au chômage. Ensuite, l’indépendance instrumentale : ici, la Fed dispose d’une grande liberté pour manipuler ses taux directeurs ou utiliser d’autres instruments. Au-delà de ses marqueurs d’indépendance, ce qui compte c’est l’indépendance du pouvoir politique de ceux qui décident de la politique monétaire. Aux Etats-Unis, la décision relève de la compétence du FOMC – Federal Open Market Committee -, composé de 12 membres dont 7 gouverneurs nommés par le président et confirmés par le Sénat. Leurs mandats sont longs — 14 ans — et surtout échelonnés : tous les deux ans, un siège expire. Ce système a été conçu pour éviter qu’un président ne place d’un coup une majorité docile. En théorie, c’est une garantie d’indépendance mais en pratique, on voit bien que Donald Trump cherche à tester les limites puisqu’il a révoqué un des membres – Lisa Cook – pour motif de malversation. L’indépendance est donc relative et peut vaciller.

La soutenabilité de la dette, le véritable enjeu de l’indépendance

Enfin, la gestion de la dette publique peut être un motif moins visible mais tout aussi redoutable de soft power. Quand l’endettement dépasse 100 % du PIB, chaque hausse de taux alourdit mécaniquement la facture du service de la dette. L’indépendance de jure de la Fed se heurte alors à une contrainte : difficile de lutter sereinement contre l’inflation sans craindre un emballement budgétaire. Comme le rappelle Peter Bernholz, une banque centrale ne peut être indépendante que si l’État lui-même est contraint dans sa politique budgétaire. En réalité, la véritable indépendance monétaire n’est garantie que si elle s’accompagne d’une discipline budgétaire stricte inscrite dans la constitution. C’est le cas de l’Allemagne avec le frein budgétaire – la Schuldenbremse adoptée en 2009 – qui ne peut que partiellement aider à l’indépendance de fait de la BCE compte tenu du nombre de pays décideurs – 21 votants. Outre-Altantique, le debt ceiling aux Etats-Unis est loin d’être l’équivalent du frein à l’endettement puisqu’il est constamment révisé par le Congrès après des joutes politiques, il n’est pas constitutionnel.

Conclusion : l’indépendance de la banque centrale relève davantage du mythe que de la réalité !

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