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Établie par l’Union européenne au lendemain du 11-Septembre, la liste des organisations qualifiées de terroristes, au-delà de ses incohérences, paralyse son activité diplomatique. Elle enraye son rôle politique dans la résolution des conflits en rendant impossible tout contact avec des acteurs majeurs.
Début 2021, l’Autorité palestinienne (AP) programme la tenue d’élections présidentielle et législatives palestiniennes pour le mois de mai. L’annonce est reçue positivement par l’Union européenne (UE) qui déclare alors vouloir soutenir le processus. Mais le spectre du scénario de 2006 plane. À l’époque, alors que l’UE avait envoyé une mission pour observer les élections palestiniennes et déclaré qu’elles s’étaient déroulées en toute régularité, elle n’en a pas reconnu les résultats. En cause : la victoire du Hamas, un parti palestinien listé par l’UE comme terroriste.
Or, les règles de non-engagement adoptées par l’UE vis-à-vis du gouvernement (refus de discuter avec tout ministre du Hamas) issu des urnes en 2006 ont fini par contredire ses objectifs dans la région. Elles ont accéléré la scission de 2007 entre le Hamas et le Fatah et contribué à légitimer le blocus illégal imposé par Israël à la bande de Gaza. Le président palestinien Mahmoud Abbas a finalement reporté sine die les élections palestiniennes prévues en mai 2021, mais la présence du Hamas sur la liste des organisations terroristes de l’UE se posera à nouveau, dès la remise à l’agenda de celles-ci.
Des traitements différenciés aux motifs inconnus
C’est en 2001, dans la foulée des attentats du 11-Septembre, que l’UE établit sa liste d’individus et d’entités « impliqués dans des actes de terrorisme et faisant l’objet de mesures restrictives ». La décision relève de la politique étrangère et de sécurité commune de l’UE, et donc de son Conseil. Elle représente la mise en œuvre de la résolution 1373 sur la lutte contre le terrorisme adoptée par le Conseil de sécurité de l’ONU deux semaines après les attentats. La liste européenne a pour but de s’attaquer au financement du terrorisme en gelant les fonds, les avoirs financiers et les ressources économiques des individus et organisations listées.
Dans sa mise à jour de 2021, la liste reprend 14 individus et 21 organisations. À la lecture des organisations listées, on remarque rapidement des incohérences. Plusieurs partis palestiniens y figurent, mais à différents titres. Ainsi, la branche armée du Fatah, les Brigades des martyrs d’Al-Aqsa s’y trouvent seules, dissociées du parti. En revanche, la branche politique du Hamas est listée avec sa branche armée, les brigades Izz Al-Din Al-Qassam. Quant au Front populaire de libération de la Palestine (FPLP), il est listé sans sa branche armée, les Brigades d’Abou Ali Mustafa. Trois partis palestiniens, trois types d’inscriptions différents sur la liste. Les raisons de ces différences sont inconnues, étant donné que les exposés de motifs pour l’introduction de nouveaux noms sur la liste ne sont pas publics, mais on peut néanmoins tirer quelques observations des documents publiquement disponibles.
La branche armée du Hamas figurait déjà sur la liste initiale publiée en 20011. Ce n’est qu’en 2003 et à l’initiative du Royaume-Uni que la branche politique y est ajoutée, l’UE s’alignant ainsi également sur les États-Unis. Jusque-là, la France et la Belgique s’opposaient à l’ajout de la branche politique, invoquant le très probable rôle du parti palestinien dans d’éventuelles négociations de paix, mais aussi son importance pour la provision de services sociaux aux Palestiniens.
Considérations électoralistes et diplomatiques
Ironiquement, alors qu’il fut à l’initiative du rajout de la branche politique sur la liste européenne, le Royaume-Uni lui-même a continué, jusqu’à il y a peu, de ne mentionner que la branche armée du Hamas sur sa propre liste. Mais en novembre 2021, il a finalement décidé d’y inclure la branche politique du Hamas. Lancée par la secrétaire d’État à l’intérieur, Priti Patel, la décision semble néanmoins autant servir les objectifs politiques internes de la majorité conservatrice que la lutte contre le terrorisme. Dans une analyse sur +9722, Hugh Lovatt, spécialiste de la Palestine au think-tank Conseil européen des relations extérieures (European Council on Foreign Relations, ECFR), basé à Londres, déplore surtout une décision qui entravera l’action diplomatique britannique dans la résolution du conflit. Sachant que le Hamas est un acteur politique palestinien incontournable, qui jouit d’un soutien sociétal fort, le fait de s’empêcher tout contact avec le groupe est selon lui peu stratégique de la part du Royaume-Uni. Une analyse qui est aussi valable pour l’UE.
C’est d’ailleurs l’argument utilisé par l’UE elle-même pour justifier le fait qu’elle n’a listé que la branche armée du Hezbollah libanais, qui depuis 2005 fait partie de la plupart des coalitions gouvernementales. À la suite d’un attentat attribué au Hezbollah à Bourgas en Bulgarie en 2013, l’UE décide en effet de ne lister que la « branche militaire du Hezbollah » (sic). Interviewé à l’époque, le coordinateur européen pour la lutte contre le terrorisme Gilles de Kerchove explique alors la décision en soulignant qu’« il n’y a pas d’inscription automatique sur la liste simplement parce que vous avez été à l’origine d’une attaque terroriste. Il ne faut pas seulement tenir compte de l’exigence légale, mais aussi d’une évaluation politique du contexte et du moment ». Pour l’UE, il est donc primordial d’être capable d’assurer un soutien au Liban par un engagement « avec tous les partis politiques présents dans le pays » comme l’a encore récemment rappelé le haut représentant de l’UE Josep Borrell3.
Pourquoi l’UE ne suit-elle pas un raisonnement similaire pour le Hamas ou le FPLP, des organisations qui ne sont par ailleurs pas ou plus actives sur le sol européen ? Une partie de la réponse se trouve peut-être dans le fait que retirer une organisation de la liste semble beaucoup plus compliqué que l’y introduire.
Une procédure qui rend impossible toute radiation
Dès 2001, un réexamen régulier des personnes et entités reprises sur la liste est prévu, au minimum tous les six mois, « afin de s’assurer que leur maintien sur la liste reste justifié ». En 2007, l’UE formalise les procédures d’inscription ou de radiation de la liste. Elle instaure un groupe de travail, le groupe COMET, chargé d’instruire les décisions du Conseil. La décision est enfin prise à l’unanimité par le Conseil.
Outre l’État membre (ou le pays tiers) ayant initialement proposé l’inscription, les organisations listées elles-mêmes peuvent demander leur radiation de la liste. C’est ce que le Hamas tente de faire depuis plus de dix ans, sans succès. En septembre 2010, il introduit un recours auprès du Tribunal de La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE). En décembre 2014, la décision du Tribunal fait l’effet d’une bombe : il affirme que le Conseil ne dispose pas d’éléments de preuve suffisants pour maintenir le gel des avoirs et l’interdiction de voyager imposés au Hamas. Dès le mois de janvier 2015, le Conseil se pourvoit en appel. En juillet 2017, la Cour de justice finit par annuler la décision du Tribunal et lui renvoie l’affaire pour réexamen4. En décembre 2018, l’arrêt du Tribunal finit par rejeter le recours du Hamas. Le Hamas ne s’en tient pas là, et se pourvoit en appel. En septembre 2019, le Tribunal lui donne raison sur l’un des moyens invoqués5. Mais le 21 novembre 2021, la Cour annule à nouveau l’arrêt du Tribunal et confirme le maintien du Hamas sur la liste des organisations terroristes de l’UE.
Le recours introduit par le Hamas montre que les procédures pour le maintien ou la radiation d’organisations sur la liste sont loin d’être limpides. Malgré une révision de la liste des organisations terroristes de l’UE tous les six mois, il semble que les radiations soient rares. En témoigne la présence sur la liste de l’organisation Abou Nidal, depuis longtemps inactive et radiée par les États-Unis en 2017. En effet, vu la longueur, la difficulté des procédures de recours et la nécessité d’avoir à la fois une initiative de l’État membre (ou de l’État tiers) qui en a proposé l’inscription et une décision à l’unanimité du Conseil, l’inscription d’une organisation s’avère la plupart du temps définitive. Un tel constat amène in fine à poser la question de la pertinence de la liste comme outil de politique étrangère. L’inscription sur la liste de l’UE se révélant de facto indélébile, elle n’encourage en effet en rien les organisations à changer et peut même contribuer à radicaliser leurs positions.
En définitive, l’UE semble donc parfois devoir choisir entre la lutte contre le terrorisme et sa politique en faveur de la paix et de la stabilité dans la région. Pourtant, il semble que l’outil de lutte contre le terrorisme qu’est la liste des organisations terroristes pourrait être mieux adapté aux intérêts de l’UE et de la politique européenne de voisinage. La décision prise en 2013 de ne lister que la branche armée du Hezbollah laisse en effet à la diplomatie européenne une plus grande marge de manœuvre au Liban. La procédure de radiation pourrait par ailleurs être plus flexible qu’elle ne l’est aujourd’hui, afin d’éviter d’« enfermer » des organisations sur la liste et de permettre de l’adapter aux objectifs de politique étrangère de l’UE.
1Voir Eur-Lex .
2« Why the UK’s blacklisting of Hamas hurts its own peace policy », 25 novembre 2021.
3« Questions parlementaires », 14 octobre 2020.
4Ce qui retient l’essentiel des débats juridiques porte sur les éléments de preuve nécessaires au maintien d’une organisation sur la liste. La Cour de justice a fini par donner raison au Conseil qui affirme qu’il peut se fonder sur des éléments nouveaux qui n’ont pas été examinés au préalable par une autorité nationale, or une décision nationale préalable n’est requise que pour les nouvelles désignations. La Cour estime néanmoins que le Conseil doit se fonder sur des éléments plus récents que ceux utilisés dans sa décision initiale.
5Le motif retenu par le Tribunal était que le Conseil n’avait pas authentifié par une signature les exposés des motifs accompagnant le maintien du Hamas sur la liste.
