Favoriser le bien-être à court terme des citoyens ou faire le choix de la rigueur budgétaire, doublée d’investissements dans des actifs productifs ? Une fois encore, ce choix économique clivant est à l’agenda des pays du Golfe, en raison de l’afflux de pétrodollars lié à la hausse du prix du pétrole et du gaz accélérée par la guerre en Ukraine.

L’augmentation des prix de l’énergie sur fond de sortie de la pandémie de la Covid-19 et du bouleversement des plaques tectoniques géopolitiques depuis l’invasion de l’Ukraine par la Russie appauvrit les économies en situation de dépendance énergétique. A contrario, les pays du Golfe exportateurs de pétrole et de gaz enregistrent des profits records. L’Arabie saoudite, dont le géant pétrolier Aramco a dévoilé un bénéfice record de 48,4 milliards de dollars au deuxième trimestre (49 milliards d’euros), s’apprête à devenir l’une des économies à la croissance la plus rapide au monde cette année. Le Qatar, poids lourd du gaz naturel liquéfié, a multiplié par douze son excédent budgétaire sur le premier semestre 2022 et Oman prévoit d’être dans le vert pour la première fois depuis une décennie.

La « perspective négative » sur l’Arabie saoudite de Fitch Ratings durant l’effondrement des cours du brut début 2020 s’est muée cette année en « perspective positive » en raison de la hausse des prix du pétrole et de progrès dans les réformes fiscales et économiques, commente Toby Iles, responsable pour l’agence de notation américaine des notations souveraines pour le Proche-Orient et l’Afrique.

Lourdement endetté suite à la crise pétrolière de 2014-2016, Oman profite de ce momentum positif pour alléger sa dette publique en remboursant par anticipation un prêt de 1,3 milliard de dollars en juillet 2022, quelques semaines seulement après avoir réalisé une opération de rachat volontaire de dette de 701 millions de dollars. « Oman a initié des réformes, et bien qu’il y ait une certaine dilution de ces réformes cette année, nous nous attendons à ce qu’elles se poursuivent largement sur une ligne réformiste dans les années à venir », indique Toby Iles.

La manne pétrolière permet également de renforcer la puissance de feu des fonds souverains, principaux véhicules financiers des États du Golfe pour faire fructifier leurs excédents budgétaires. Au cours du seul deuxième trimestre, le Fonds public d’investissement (PIF) d’Arabie saoudite a acquis pour plus de 7,5 milliards de dollars (7,2 milliards d’euros) d’actions américaines. On attend néanmoins une stratégie d’investissement plus pragmatique que par le passé. « Moins d’investissements sexy/tape-à-l’œil » pour lesquels les fonds souverains du Golfe se sont rendus célèbres au milieu des années 2000, résume Michael Maduell, président du groupe de recherche Sovereign Wealth Fund Institute (SWFI).

S’il est difficile d’estimer la part des recettes pétrolières allouées à ces entités opaques, il est probable que l’afflux se poursuive tant que le baril se maintient au-dessus de 50 dollars (48 euros) affirme, confiant, Michael Maduell. Un coup de pouce budgétaire probablement de courte durée : l’Arabie saoudite annonce un excédent budgétaire prévisionnel pour 2023 dix fois inférieur à celui de 2022.

« Moins d’assistanat, plus d’argent dans les institutions »

Les pays du Golfe ne peuvent néanmoins se soustraire à la redistribution d’une part du gâteau pétrolier à des citoyens qui assistent à contrecœur à une érosion progressive de ce pacte social implicite depuis 2014. Pour autant, l’ère de la redistribution sans discernement est en partie révolue, ouvrant les portes à un filet de sécurité sociale plus ciblé. Face à une inflation qui s’enracine, l’Arabie saoudite ordonne en juillet la distribution de 20 milliards de riyals saoudiens (5,4 milliards d’euros) aux bénéficiaires de l’assurance sociale.

Le lancement des « Visions »1 dans tous les pays du Golfe a déclenché un « changement de mentalité » chez les responsables politiques, analyse l’économiste bahreïni Omar Al-Ubaydli. « Certaines barrières politiques internes au sein de l’administration publique ont été levées », indique-t-il, notant une dynamique interne « plus favorable » à des réformes durables sur fond de prise de contrôle par des jeunes décideurs entrés en fonction durant la période d’explosion des dettes publiques. « Moins d’assistanat, plus d’argent dans les institutions », renchérit Michael Maduell.

La manne pétrolière doit être investie dans la « transition économique et environnementale », souligne un rapport publié par la Banque mondiale en avril 2022. « La manne des revenus supplémentaires que nous tirerons des prix élevés du pétrole sera essentiellement investie dans la résilience », tente de rassurer Faisal Alibrahim, le ministre saoudien de l’économie et de la planification.

« De plus en plus d’impôts »

Le Fonds monétaire international (FMI) salue en août 2022 la « discipline budgétaire » de l’Arabie saoudite et son « respect des plafonds budgétaires de 2022 », mais prend soin de noter que les « pressions pour dépenser la manne pétrolière » constituent l’un des principaux risques de dégradation. Il recommande de reconsidérer le plafonnement des prix de l’essence et de maintenir le taux de TVA à 15 %, une mesure qualifiée en 2021 par le prince héritier Mohamed Ben Salman (MBS) de « temporaire ».

Selon Steven Ireland, responsable des questions de fiscalité au sein du cabinet de conseil basé aux Émirats arabes unis Creation Business Consultants, il faut s’attendre à de « plus en plus d’impôts dans toute la région ». L’expert fiscal indique s’attendre à la possible introduction de la TVA au Qatar et au Koweït dans les années à venir, ainsi qu’un impôt universel sur les sociétés au Bahreïn. Les Émirats arabes unis, eux, ont déjà sauté le pas et annoncent un impôt sur les sociétés pour mi-2023 au taux de 9 % sur les bénéfices supérieurs à 375 000 dirhams des Émirats arabes unis (soit 103 500 euros).

« Il y a dix ans, personne dans la région du Golfe ne s’intéressait au conseil fiscal. Les gens disaient : “nous n’avons jamais payé d’impôts dans le passé, alors pourquoi aurions-nous besoin de conseils”. Mais les choses ont changé », commente Steven Ireland. L’évolution du paysage fiscal reflète ce que le secrétaire général du Conseil de coopération du Golfe (CCG) perçoit comme un changement de paradigme dans le rôle endossé par les gouvernements, abandonnant la « création de l’économie » pour la « stimulation de la croissance ». En Arabie saoudite, le PIF s’impose comme « l’investisseur de base » pour faciliter le développement du secteur privé. « Je pense qu’il y a une forte prise de conscience dans toute la région que l’État ne peut pas être éternellement l’employeur de dernier recours », estime Toby Iles.

La dépendance des citoyens à l’égard des emplois du secteur public demeure néanmoins élevée. Les salaires du secteur public représentent 30 à 50 % des dépenses publiques suivant les pays.

Des politiques économiques verticales et non participatives

« La diversification [économique] est un thème récurrent, mais elle n’a pas forcément beaucoup progressé », nuance Toby Iles. En effet, malgré des progrès dans la diversification des économies du Golfe au-delà des revenus de la rente pétrolière et gazière, la région peine à se faire une place sur la scène mondiale dans des secteurs d’activités non énergétiques. À cet égard, le développement de l’industrie du tourisme et de la logistique internationale à Dubaï fait figure d’exception.

Au royaume de l’or noir voisin, une flopée de projets annoncés par MBS font planer sur l’Arabie le spectre d’éléphants blancs déconnectés des réalités économiques. La mégapole futuriste NEOM, souvent critiquée pour être un « fouillis de science-fiction », est jugée comme un pari risqué. Pour autant, la population locale a-t-elle son mot à dire (six jeunes sur dix dans les pays du Golfe pensent que la démocratie ne fonctionnera jamais au Proche-Orient) dans les orientations stratégiques décidées au plus haut niveau de l’État ? « L’histoire de la politique économique dans les pays du Golfe, et qui se poursuit aujourd’hui, est verticale et non participative. Les décideurs politiques ne voient pas l’intérêt d’adopter une approche différente », indique un économiste dans l’un des pays du Golfe s’exprimant sous couvert d’anonymat.

L’absence de transparence et de dialogue social offre aux gouvernements locaux une liberté d’action totale. Selon l’expert fiscal Steven Ireland, la prochaine étape pourrait être de démanteler les régimes fiscaux favorables aux entreprises locales au Qatar, au Koweït et en Arabie saoudite. « Je pense que ces régimes fiscaux discriminatoires qui offrent un traitement fiscal favorable aux ressortissants du CCG finiront par être supprimés ».

1NDLR. Plans de réformes à long terme.